新视野下我国排污权交易现状剖析

    【内容摘要】  近年来随着我国经济的快速发展，传统排污收费制度已不能有效的控制污染，排污权交易已成为世界各国控制污染的策略之一。本文就排污交易在我国的应用情况作了介绍，对其存在的问题及原因进行了分析，进一步对如何在我国推进排污权交易提出了建议。
    【关键词】  排污权    总量控制     排污权交易  
    随着工业化的深入和经济的迅速发展，对环境的污染也在日益加重，传统行政强制手段已不能有效地保护环境，在市场经济条件下，如何发挥市场对环境资源的配置作用，已成为环境保护政策措施的一项重要内容。排污权交易是当前备受各国关注的环境经济政策，它赋予环境容量资源价值，通过核定区域内的排污总量，建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利作为一种特殊的商品可以自由买卖，从而控制污染排放。然而由于排污权交易制度自身的特性与我国的实际国情还存在很多差距，如何将二者统一起来，使其为我国的环境保护发挥积极的作用，还有赖于在实际应用中的不断探索和完善。
    一、排污权交易在我国的应用现状
    在我国，完整意义上的排污权交易是1999年由美国环保协会引入的，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会又开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为4+3+1。如今这项实验已经进入第三阶段，试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。其中，江苏太仓港环保发电有限公司和南京下关发电厂之间、天津大港发电厂和天津石化公司热电厂之间的二氧化硫排污权交易都比较成功。另外，江苏、上海还开展了污水排污权交易试点，也取得了良好效果。
    目前，我国在许多国内法律法规也都已经涉及到了排污权交易问题。如1985年上海市为保证自来水水质，上海市人大颁布的《上海市黄浦江上游水源保护条例》，划定了从淀山湖到龙华港、面积为1058平方公里的上游水源保护区，规定新建项目增加的排污量必须控制在保护区允许的排污总量指标之内，总量指标可以经环保部门同意在企业之间有条件地调剂余缺、互相转让。1988年3月国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理办法》第21条规定:“水污染物排放指标,可以在本地区的排污单位间互相调剂。” 1994年颁布的《上海市环境保护条例》明确规定，可以进行排污指标有偿转让。太原市《大气污染物排放总量控制管理办法》第23条规定：总量控制内的指标可以有偿转让。第24条规定：排污单位通过治理市大气污染物实际排放量低于政府下达的允许排放量指标的，其剩余的允许排放量指标可以留作本单位发展使用或者转让给其它排污单位。上海市作为我国实行排污权交易的试点城市，从1987年至今，已有多家企业开展了排污指标交易，交易价格也从每日每公斤COD（化学需氧量）7000～8000元上扬至15000～20000元。一些经济效益差、污染严重的企业从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出了水源保护区，而效益好、污染少的企业逐渐取而代之。
    从国际形势来看，我国也是国际排污权交易的重要参与方，提高制造业的科技水平、实现经济增长方式的转变、建设资源节约型环境友好型社会，才有利于我国企业的发展，有利于提高商品的国际竞争力。而且，我国已于1998年5月签署了《京都议定书》，并于2002年8月正式获得批准。随着2005年《京都议定书》的生效，温室气体的排放权的商品化，也使我国的对外经济活动获得了很大的利益，比如我国二氧化碳的排放量是仅次于美国的世界第二大排放国，提高能源利用率的潜力很大，按照《议定书》的相关规定，由于我国暂时没有对二氧化碳的排放量做出限制，因此不少发达国家通过技术和资金来帮助中国“减排”，以换取中国的“二氧化碳排放权”。当然我们要积极的发展优势产业，提高产品的科技水平，发展降低碳排放的新技术、新产品和新工艺，大力发展第三产业，提高第三产业在三个产业中的比重，从而实现在经济保持快速增长的同时污染物的排放量得到控制或减少的目标。
     二、我国目前状况下，排污权交易存在的问题及原因剖析
    第一、我国有关排污权交易的政策和法律滞后，而且缺乏国家层面的针对排污权交易的专门立法。
    我国现行的法律规定了自然资源的所有权归属于国家和集体，而排污权交易的理论基础就是产权理论，我国现行法律对于环境容量权的所有权的归属及其权利性质等问题都没有明确的界定，这就使得排污权交易在理论上不具有可行性。虽然在我国的一些省份和城市已经制定了有关排污权交易的一些地方性法规，但是还缺乏一部可在全国适用的、统一的有关排污权交易的具体规章制度，排污权交易从审批到交易缺乏统一的标准，从而一些跨地区的排污权交易在实际交易过程中存在的许多问题，甚至在出现纠纷以后也没有一个解决纠纷的依据。
     第二、“总量控制”的环境保护目标尚未成为我国环境保护的核心思想，技术要求和监管制度还不完善。
    我国主要的法律法规都没有明确“总量控制”的规定，现行的污染控制策略主要是“排污收费”，不仅没有将超标排污的行为规定为违法，而且仅对超标排污的部分征收很低的排污费，这就使得排污的成本往往低于治理污染的费用，一些企业宁愿付费排污，也不愿安装、运转污染治理设备。这就使得污染总量控制根本就无从谈起，也就不可能有排污权交易的市场。另外，我国检测技术落后，污染物难以科学量化，排污监管机制不完善，我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分，无法制定规范化的排污交易的可执行方案，这都是排污权交易的障碍。
    第三、我国排污权交易的市场不健全。
    从国外实践看，排污权交易的一般做法是：政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。政府在排污权一级市场上，采取招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权买入或卖出。
    我国排污权交易的一级市场还缺乏相关的政策和法律依据，政府对排污权的初始分配还存在无偿和有偿分配两种形式。一些老企业以无偿的形式获得了排污权，而新企业只能从市场上购买排污权，这就会直接导致新老企业在市场竞争中处于不平等的地位。同时在排污权的初始分配上，政府部门的工作人员拥有很大的权力，还可能出现排污权初始分配不公平，甚至存在“寻租”行为。这些都不利于提高企业珍惜排污权、减少排污的积极性。
此外，我国排污权交易二级市场还不规范。一些大企业为了限制竞争对手的发展，对排污权交易市场进行操纵，囤积居奇，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。还有一些无偿获得排污权的生产厂商，由于对排污权回购的担忧，也不愿在二级市场上出售多余的排污权配额，这也造成了我国排污权交易二级市场上交易量不足。
    第四、环保的“总量控制”和追求经济增长之间的矛盾难以平衡，在一些地区仍然存在地方保护主义。
    我国的经济发展不平衡，对于区域内排污总量的核定还处于初始阶段，一些地区片面强调经济发展，经济增长与环保总量控制之间出现矛盾，使得排污总量无法确定，总量控制的底线被不断突破，整个排污权交易体系十分脆弱。甚至有些地方出于对本地经济效益的考虑，无视企业暗中增大排污，对于跨市、跨省的排污权交易进行限制等，这些都使得排污权交易难以正常运作。
    三、积极促进我国排污权交易的对策考量
    首先，制定切实可行的实施排污权交易的法律依据和规范。
    一、要制定统一的有关排污权交易的法律、法规，确定排污权的性质及其归属。二、要将“总量控制”明确在相关的法律、法规中予以规定，并且对其具体的总量控制目标、总量核定的方法、总量分布、总量控制的时效及其实施的程序和监管机制做出明确的规定。三、要通过立法对排污权的交易市场进行规范，确定初始分配办法，对排污权交易的二级市场的交易范围作出明确的规定，明确排污权交易纠纷的处理机构和程序。四、要严格地方有关排污交易的立法，各地所制定的地方法规中规定“排污总量”应低于总体的排污标准，尤其是在进行排污权交易时，应当根据各地的具体情况，制定出较为严格的具体标准和实施办法。
    其次，加快建立和完善排污权交易市场。
    一是在一级市场上，改变我国传统的无偿分配和行政授予的做法。除了对一些具有公益性质的企业、事业单位和社会团体适当的无偿给予或低价给予排污权以外，对于其他的企业、事业单位和社会团体均采用招标、拍卖或其他市场化方式将排污权有偿出让。二是要建立规范的排污权交易的二级市场。要通过立法等手段，有效制止滥用和非法转让排污权，杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为，确保排污权在二级市场上能够正常交易。三是政府要提供必要的市场交易信息。可以通过组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统等措施，为交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污权交易费用；四是政府部门应对排污权交易中具体交易的排污权的种类、数量、期限等作出规定，尤其是对一些跨地区排污权的交易，应由专业的部门进行审核批准后才能交易。
    最后，建立有效的排污权交易的调控机制。
    将排污权作为资产进入企业的负债表，对其进行财务核算。加收排污费用，使企业的违法成本大大高于守法或治理成本，排污费的收费标准应不低于排污权交易价格，严格禁止企业超过区域环境容量的排污行为，加强环境标准、监测和执法的能力，从而使企业自觉的更新设备，改进生产工艺，促使企业积极地进行排污交易。政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持。