法律顾问参与党委政府重大决策机制研究

2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（下称《意见》）中确立了“建立健全党政机关法律顾问”这一崭新制度，并明确提出要在2017年底前，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问的工作要求。此外，《意见》还特别强调，要积极推行党政机关法律顾问制度，建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。自此开始，我国党政机关法律顾问制度逐步走上制度化、规范化发展之路，并采取了“内设机构”和“外聘专家”相结合的法律顾问队伍建设模式。鉴于此，党政机关外聘法律顾问制度也从此迈开了实质性步伐，一大批政治素质高、社会责任感强、实践经验丰富的社会律师受聘担任各级党政机关法律顾问，在党政机关的重大决策和重大行政行为中提供专家咨询和出具法律意见，并实际上成为党委政府在法律服务需求方面的助手、参谋和把关者的角色。囿于探讨的法律顾问主体范围所限，下文中所称担任党政机关的“法律顾问”特指社会律师，而不包括法学教授和公职律师。

一、律师担任党委政府法律顾问的独特优势

我国法治发展的实践证明，律师在建设法治中国和法治政府中，发挥了不可替代的重大作用。同时，由于律师本身拥有诸多独特的优势，完全可以作为党政机关依法决策和依法行政的好参谋、好助手。笔者认为，律师拥有的独特优势可以体现在以下四个方面，现具体分述如下：

（一）专业知识的优势

律师作为精通法律领域的专家，与法学教授一样，具有较高的理论水平和政策水平。在律师的知识体系中，不管是法学院的教育培训课程，还是律师自学的学科知识，从一定程度上讲，都赋予了律师既拥有法律学科的知识体系，又涵盖了法律关联学科的知识体系。工作实践中，律师工作内容和服务对象的多元化特点，决定了律师首先必须是一个“杂家”，然后才能成为一个“专家”，没有全面的知识体系结构和某一特定领域的专门知识和技能，律师很难获得社会的认可和肯定。由此可知，在一定程度上讲，律师本身所具有的法学与非法学的全面知识结构体系正好契合了各级党政机关服务社会各类对象和处理各类公务的现实需求，因此，律师具有天然的专业知识方面的优势。

（二）实践经验的优势

律师的工作是一项实务性很强的内容，律师通过参与处理各类诉讼与非诉法律事务，为社会提供广泛的法律服务。在为社会提供法律服务的过程中，律师经常会与各级政府机关、司法机关、事业单位、国企、民企、自然人等各类主体进行交往交流。作为一个“经验大于学问”的法律服务行业，律师的交往范围非常广泛，积累的社会经验和办案经验也非常丰富，有着预防和化解矛盾的独特思维、视角和方法，具有一般行业所没有的职业历练和实战作风。律师所拥有的这些解决纠纷和化解矛盾的思维和思路，对于党政机关制定政策文件、处理各类上访事件、应对信息公开、参与行政复议和行政诉讼等涉法事项均具有很高的参考价值和实务指导意义，因此，律师在实践经验方面的优势十分明显，这也正是党政机关所特别需要和十分看重的领域。

（三）中立身份的优势

律师不是国家公务员，也不属于事业编，而是一个向社会提供法律服务的特定职业群体。律师的意见和建议是基于对法律事实和法律规则的分析判断，具有客观中立性的特征，不偏不倚，客观公正，正是律师意见的基本特征。因此，这些对实际问题处理的态度、思路和意见完全可以供党政机关进行参考和采纳。而且，从另外一个层面看，作为社会的一个成员，律师对党政机关的行为决策具有普通群众的感知和体验，律师能够结合普通民众和法律专家的双重身份，为党政机关制定各项政策、规范性文件和法律方案提出自己独到而中立的个人见解，以便协助党政机关进行科学决策。

（四）联系群众的优势

人民群众是创造历史的主体，也是国家和社会的主人，更是党政机关的服务对象。律师在实际工作中，每天都要和来自不同职业的群众打交道和发生广泛的联系，并为他们提供不同领域的法律服务。因此，律师对广大群众的民生需求和法律需求有着深刻的认识和理解，能够体现反映群众呼声和传达政府决策的双重价值，也能充分发挥“上传下达”的桥梁和纽带作用。社会实践中，部分律师作为党代表、人大代表、政协委员，在具体的参政议政活动中，通过建议、提案的途径反映群众呼声、建议改善民生政策和废除不合理的政策文件等方面发挥了自身的职业优势和专业价值，受到了党委政府、广大群众和社会各界的充分肯定。因此，律师具有联系人民群众的职业优势，这为党政机关做好服务群众工作提供了一种新的思路和打开了一扇新的大门。

二、党委政府法律顾问制度运行中的不足

工作实践中，党委政府法律顾问制度虽然得以普遍确立，但在实际运行过程中却始终存在一些问题和不足。具体体现在以下几个方面：

（一）“顾”而不问，形式大于内容

不管是党委政府层面，还是政府工作部门层面，都不同程度的存在者“顾”而不问的短板和问题。部分机关单位，根据上级文件要求，虽然举办了法律顾问聘任仪式和颁发了法律顾问聘书，但很少与外聘法律顾问签订正式的《法律顾问协议》，更谈不上明确双方的权责利和工作要求，这就导致外聘法律顾问一定程度上成为一种“摆设”，甚至流于形式，起不到真正的顾问把关和风险预防作用。

（二）内设机构不完备，人员配备不到位

根据法律顾问制度的要求，党政机关应当建立健全以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍，而且，县级以上地方党委和政府以及法律事务较多的工作部门应当配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问。但实践中，县级以上党委政府和工作部门内设的法律顾问机构和专职人员明显存在着配备不充分、不平衡的问题，甚至有的工作部门根本没有内部法律顾问机构，也没有配备专职法务人员。这一实际运行现状，不仅暴露出有关部门对法律顾问工作的不重视，而且会导致很多法律事务无法得到及时有效解决。

（三）缺乏预防与救济并重的法治意识

不可否认的是，法律顾问的第一要义在于风险把关和风险预防，所以，每一个党政机关和工作部门都要把法律风险防范放在突出位置。在重大决策和重大行政行为作出之前，一般都会进行不同程度的法律论证和风险评估，这一做法显然是值得肯定的。但问题在于，如果行政机关作出某一具体行政行为，其所依据的规范性文件是否充分、所遵循的法定程序是否完备、所调取的证据材料是否完整无缺，而这些问题恰恰是未来行政争议进行司法审查的重中之重，因此，这些问题应该是法律顾问把关的关键所在，也是行政机关予以关注的重点领域。现实中，部分行政机关在决策前并不会征询律师意见，而一旦面临行政诉讼则聘请律师进行应诉把关，这实际上是一种“本末倒置”，因为行政行为一经作出，相关程序和证据既已固定，胜败已基本上见分晓。所以说，预防与救济并重才是行之有效的法治思维，单纯预防或者一味救济都不是正确的思维方式，只会导致更多的被动局面。

（四）法律顾问经费投入不足

党政机关法律顾问制度的有效推进离不开经费的保障和支持。政府对法律顾问经费投入的不足导致法律顾问参与的积极性不高，也不愿意投入过多的时间、精力，甚至不愿意担任政府法律顾问。不可否认，律师应积极承担社会责任，但另一方面政府也应考虑律师工作的合理报酬，应按照《意见》的规定精神，本着按劳分配的原则，合理确定年度法律顾问经费预算和支出。现实中，很多党政机关认为，聘请律师担任法律顾问更多的是赋予律师一种荣誉，而不是一种等价有偿的市场法律服务行为，因此，不付费、象征性付费或者少付费也就不足为奇了，实际上市场经济的本质是法治经济，而法治的本质在于公平公正，按劳计酬为原则，只有遵循客观规律才能把一项好的制度坚持好、发展好。

三、法律顾问参与党委政府重大决策路径

法律顾问参与党委政府重大决策的价值和意义已经无需重复，但问题的关键是法律顾问应如何参与，以何种形式参与，又能够参与到什么程度，才能有效发挥其应有的作用。笔者认为，就法律顾问参与党委政府重大决策的路径而言，从建设法治政府的内在需求和《意见》规定的基本精神看，可以从以下几个方面进行改进和完善：

（一）全面提升领导干部的法治意识

习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”习近平总书记还多次强调，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，因此，要切实推进党政机关法律顾问制度，必须要善于抓住领导干部这个“关键少数”。只有领导干部全面树立并不断提升法治意识，带头厉行法治、依法办事，党委政府才能形成依法办事的良好氛围。

（二）全面确立重大决策程序审查制度

为推进重大决策的民主化、科学化和法治化，要建立健全重大决策的审查和程序制度，并出台专门的规范性文件予以保障实施，形成“法律把关在前，领导决策在后”的决策机制，切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。把合规性审查作为重大决策的前置性程序，把法律咨询、法律论证和法律意见作为重大决策的重要参考依据，并规定凡是没有经过合规性审查和合法性论证的事项不得提交各级会议讨论，牢牢把住重大决策主体、权限、程序、内容等重要关口，切实筑牢党政机关依法决策的“防火墙”，严守决策的质量关。

（三）切实完善法律顾问参与机制

在建章立制的基础上，在加强内设法律顾问机构职能的前提下，还要充分调动法律顾问工作的主动性和积极性。首先，应根据机关性质和职能的不同，设置不同的岗位和人员，突出专业性和针对性，确保各司其职，各负其责，最好能够与之匹配不同专业的律师进行工作对接。其次，党政机关要确保法律顾问及时获得充分的信息资料、必要文件和工作条件，并赋予律师一定的调阅材料权限，以确保其履职中能够顺畅、便利和高效。最后，应加强“内设机构”和“外部顾问”的职业培训和工作互动，建立同堂培训制度，打造职业化和专业化的联动机制，提高工作配合的质效，构建诚信互信、相互协作、密切配合的合作氛围。

（四）不断完善法律顾问的考评机制

对于担任党政机关法律顾问的社会律师，应建立公平合理的考评机制和退出机制，并通过考核实现优胜劣汰。实践中，大部分党政机关对于统一外聘的法律顾问原则上采取“一刀切”的做法，采用的是“同工同酬”，不实际区分工作量大小和工作质效，也没有建立行之有效的考评和退出机制，这种做法看似兼顾了公平原则，实际上却忽视了质效，一定程度上会导致工作效率低下，“顾”而不问者会增加，最终不利于为党政机关提供优质高效的法律服务。为解决科学、精准和高效的法律服务初衷，就必须要建立健全一套合理的考评机制和退出机制，让敬业专业的法律顾问能够获取较高的服务费和适当的荣誉奖励，让不尽职尽责者少获取甚至不获取服务费直至被淘汰出局，唯有如此，才能形成可持续发展的公平竞争氛围，并实现法律资源的有效整合。