江必新：法治建设的中国智慧与中国经验

摘要：改革开放以来，我国法治建设经历了恢复期、发展期、深化期三个历史阶段，我们党对法治的认识不断加深。我国法治建设有着鲜明的时代烙印和中国特色，法治建设的内容与每个阶段的使命任务紧密相连，始终坚持法治的“人民性”，坚持“依法治国与依规治党相结合”，注重对公共权力的监督和人民权益的维护，坚持法治理论与法治实践相互促进。在法治建设的数十年间，我国积累了一系列宝贵的法治经验，为人类法治文明贡献了中国智慧与中国方案。

关键词：法治建设 依法治国 中国智慧 中国经验

中国的法治应当如何发展？这是每个法学研究者都关心的问题，也是中国现代化建设中不可回避的问题。现代的法治概念源于西方，其与中国传统的治理观念或多或少存在着紧张关系，使得在中国这片土地上推行法治，必然与西方的法治传统有着明显的话语差异与迥异的实现路径。换言之，法治的生成与发展有特殊的历史语境与时代背景。自新中国成立以来，党领导全国人民废除旧法统，不断追求法治、探索法治、建设法治，始终坚持从本国国情出发，解读中国现实，回答中国问题，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧密结合中国法治建设的实际，形成了习近平法治思想，科学回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，法治的内涵更加翔实，涵盖范围更加广泛。党的二十大报告将全面依法治国的历史经验写入过去五年工作和新时代十年伟大变革的经验总结，并首次将法治建设独立成篇，进一步强调要“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，明确了新时代中国法治建设的总目标。我们党用鲜活的实践经验证明：法治不是机械的移植与拼凑，并非只有西方一种固有模式，而是必须根植于本国的文化土壤、契合一国的政治架构，立足于本国的法治实践。当我们放眼法治建设的未来时，也当不时回溯源头，回望来路，唯有深谙经验与教训，才知道我们未来应走向何方。本文尝试对我国法治建设（尤其是改革开放以后的法治建设）进行历史考察，勾勒我国法治的大致轮廓，从而抽象出我国法治建设的一般规律和普遍经验，为今后的法治建设提供智识增量。

一、中国法治建设的历史考察

中国古代社会的法治观念以儒家文化为主导，“古代法律可说全为儒家的伦理思想和礼教所支配”，“家族和阶级是中国古代法律的基本精神和主要特征，在法律上占极为突出的地位”，因此并未发展出现代意义的“法治”内涵。鸦片战争以后，中国被迫打开国门，接受并学习西方先进的科学技术、政治文化，大量移植、吸收、借鉴西方国家的法律观念、概念、制度，由此形成的法律体系（主要是民国时期）带有浓厚的资本主义色彩。新中国成立以后，我国转而学习苏联的法律制度，但在一定时期内我国的法治建设也经历了曲折。 1978 年，随着实事求是的思想路线被党的十一届三中全会重新确立，我国的法治建设逐渐步入正轨。党的十八大以后，党中央将全面依法治国作为“战略布局”之一，开启了社会主义法治的新时代。以党的十一届三中全会为起点，我国的法治建设大致可以划分为三个阶段。

（一）第一阶段：恢复期（1978—1997 年）

邓小平旗帜鲜明地指出：“民主是解放思想的重要条件，为了保障人民民主，必须加强法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”自此，拉开了新时期法治建设的序幕。这一时期，法治工作以规范建设和制度建设为主，意在逐步恢复法律秩序。

在立法领域，初步建立了中国特色社会主义法律体系的基本框架。党的十一届三中全会召开时，当时的主要任务是先制定一批法律，解决无法可依的燃眉之急。为此，1979年全国人大一次性通过了七部法律，立法工作由此拉开帷幕。1982年，现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）审议通过，重新确立了国家的根本任务、根本制度以及基本原则。1992年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的重大战略决策，并要求在保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为等方面加强立法工作。总体来说，改革开放初期的立法工作取得了阶段性成果，《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》等基础性法律规范相继出台，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的框架初步搭建。

在执法领域，“依法行政”的观念逐渐形成。“依法行政”作为行政执法的基础理念，其形成和确立经历了漫长的演化过程。1979年政府工作报告中提出要“努力加强社会主义民主和社会主义法制”。1982年，根据《宪法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，中央与地方建构起了五级政府管理体制，为我国推行依法行政提供了组织基础。1983年政府工作报告明确指出：“要继续抓紧经济立法和行政立法的工作。国务院准备陆续制定一批经济法规，以适应现代化建设的需要。”值得一提的是，1989年，我国还建立起了“民告官”的行政诉讼制度，在监督行政机关依法行政，化解行政争议、保护公民合法权益发挥了重要作用，是我国行政法治发展的里程碑。1993年政府工作报告和党的十四届三中全会通过的决定均强调“各级政府都要依法行政，严格依法办事”，这是我国首次用文件的形式明确“依法行政”的基本原则。至此，“依法行政”执法理念在中央层面得以确立，逐渐演变成行政执法的首要原则。

在司法领域，重建司法组织体系，逐步推行司法改革。党的十一届三中全会提出：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性。”1979年，《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》确立了党领导司法的工作原则。同年，《中华人民共和国人民法院组织法》出台，重建了法院的组织体系。从1990年开始，全国法院系统掀起了民事、刑事审判方式改革运动，审判方式、调查取证等制度逐步规范，1995年《中华人民共和国法官法》出台，加强了对法官的科学管理。总的说来，改革开放初期，我国司法改革稳步推进，促进了人民法院系统的自我完善和发展。

在守法领域，发起了全国范围的普法宣传运动。随着一大批法律法规密集出台，如何让广大群众遵守并运用法律成为法治建设中的重要一环。1985年，《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》出台。同年，全国人大常委会发布决议，规定有计划、有步骤地在公民中开展普法教育。“一五普法（1986—1990年）”以“十法一条例”为学习内容，将一切有接受教育能力的公民都纳入此次普法范围。“二五普法（1991—1995年）”将普法规划改名为法制宣传教育规划，以宣传宪法、专业法为内容，标志着普法活动开始转向学用结合、依法治理的轨道。全民普法是一场规模空前、影响深远的法治启蒙运动，厚植了社会主义法治建设的群众基础。

（二）第二阶段：发展期（1997—2012年）

1997年，党的十五大报告首次提出“依法治国”的概念和“建设社会主义法治国家”的目标。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入《宪法》，标志着我国法治建设进入了新阶段。

在立法领域，形成了中国特色社会主义法律体系。1997年，党的十五大报告提出“到二○一○年形成有中国特色社会主义法律体系”。改革开放之后，我国经济飞速发展，但在对外经济往来上还有诸多薄弱环节。为进一步适应加入世界贸易组织的需要，我国持续推进经济领域立法，立法质量不断提升。对此，2001年和2006年的全国人大常委会工作报告都提出了相应的要求，党的十七大报告更是明确“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。为了与法律相衔接，国务院、地方人大及其常委会还根据立法权限制定了大量行政法规和地方性法规。更为重要的是，为了实现法律规范内部体系的统一性和协调性，立法机关集中开展了法律法规全面清理工作，缓解了法律规范体系中存在明显冲突和矛盾的局面。经过不懈努力，全国人大常委会于2011年在工作报告中正式宣布“形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成”。不难发现，这一时期的立法理念已经发生转变，不仅致力于加快立法速度，促进法律规范体系日臻完备，同时还愈加关注立法质量的提升。

在执法领域，依法行政持续推进，法治政府的理念应运而生。1999年，《国务院关于全面推进依法行政的决定》不仅将依法行政视为依法治国的重要组成部分，更强调了依法行政对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。该文件充分肯定了依法行政在依法治国中的决定性作用，为法治政府的提出奠定了基础。2003年，修订后的《国务院工作规则》将依法行政正式确立为政府工作的3项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年，政府工作报告首次提出“法治政府”概念，后又颁布《全面推进依法行政实施纲要》，从11个方面对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。2007年，党的十七大报告将法治政府建设作为我国“全面建设小康社会”的重要内容之一，这意味着法治政府建设在我国整体现代化建设中具有战略意义。随后，国务院又出台两部重要决定，既着重解决市县一级政府行政工作中存在的突出问题，又为推进依法行政纵深发展，加强法治政府建设提供了行动指南。这一时期，几部重要的行政程序立法陆续出台，程序正义理念在我国悄然升起，行政听证、告知和申辩、信息公开等程序逐步确立，标志着我们在依法行政、建立法治政府方面取得了重大进展。

在司法领域，实现了从司法改革到司法体制改革的转变。1997年，党的十五大报告提出：“要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”1999年，《人民法院五年改革纲要》提出改革审判方式、建立审判组织形式、改革法院人事管理制度、加强办公现代化建设等方面的要求，为司法改革指明方向。2002年，党的十六大报告提出要“推进司法体制改革”，“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。为此，党中央专门成立了司法体制改革领导小组，具体负责领导和部署司法体制改革工作。2005年，《人民法院第二个五年改革纲要》在“一五纲要”的基础上，提出改革和完善诉讼程序制度、改革和完善执行体制和工作机制等新要求。此次改革的力度和强度与之前大有不同，更多地关注司法体制层面的问题。2008年，根据党的十七大报告的要求，我国启动了新一轮的司法体制改革，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等方面作出具体改革部署。

在守法领域，法治宣传教育持续稳健推进。从1997年到2011年，我国依次发布了“三五普法”“四五普法”“五五普法”三个普法规划。从内容上看，普法的层次不断提高，对象越发广泛，形式丰富多样。特别需要注意的是，不论是党的会议，还是普法规划都一以贯之地强调提高领导干部的法治观念和法律素养。这一时期的普法工作，既包含了对法律文本的学习，又注重对法治精神的传扬，公民的法律意识、维权意识得到空前提高。

（三）第三阶段：深化期（2012年至今）

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央提出“全面依法治国”治国方略和“法治中国”的建设目标。党的十八届四中全会，是首次以法治为主题的中央全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），指明了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”是依法治国的总目标，并提出“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”新十六字指导方针。2017年，党的十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。”2018年，党中央成立了中央全面依法治国领导小组，为统筹推进全面依法治国工作提供了组织保障。2020年，习近平提出了“十一个坚持”，为新时代推进全面依法治国指明了方向。同年，《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确了建设“法治中国”的总目标、路线图和时间表。党的二十大报告亦指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”我国法治建设迎来了新的历史机遇。

在立法领域，提出良法善治的重要理念。党的十八大以来，法治建设面临的首要问题就是，在中国特色社会主义法律体系已经基本形成的情况下，我国立法工作应当如何开展？对此，党的十八届四中全会提出“法律是治国之重器、良法是善治之前提”，并将“形成完备的法律规范体系”作为法治体系建设的目标之一。2017年，党的十九大报告重申：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”2022年，党的二十大报告明确要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。从“有法可依”到“良法善治”是立法工作顺应新时代社会主义现代化建设的最新发展的生动写照。

在执法领域，实施“放管服”改革，全面建设法治政府。2012年，党的十八大明确要在2020年基本建成法治政府。党的十八届四中全会亦对我国的法治政府建设提出了“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的基本要求。2015年，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对未来5年的法治政府建设提供了方向指引。法治政府建设首先要改善我国长期重审批、轻监管、弱服务的社会现状。党的十八大之后，我们持续推进“放管服改革”，大幅削减事前审批，继而转向事中事后监管，大力推行“证照分离”“一业一照”等便民服务，规范和优化了行政权力的运行机制。2019年，党的十九届四中全会更是提出要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。“政府治理体系”的提出，明确了深化行政体制改革的任务目标，为建设人民满意的服务型政府提供了可行路径。2021年，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》以整体性、系统性的思维为法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供了奋斗方向，力争以“重点突破”带动“整体提升”。党的二十大报告进一步强调要“扎实推进依法行政”，指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。可以说，法治政府建设的数年间，我国依法行政制度体系日益健全，执法人员的法治水平和法治素养普遍提高，行政权力制约和监督机制日臻完善。

在司法领域，司法体制改革取得了突破性进展。2013年，党的十八届三中全会对司法审判工作提出了新要求，要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。2014年，党的十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。同年，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》以司法责任制改革为核心，提出了65项改革任务，涉及改革文件256件。2017年，党的十九大报告进一步提出“深化司法体制综合配套改革”的战略部署。2019年出台的《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》的出台成为未来5年指导人民法院深化司法体制综合配套改革工作的重要纲领。此次司法体制改革，坚持问题导向，着力解决了司法行政化和地方化的痼疾，取得卓越成效。2022年，党的二十大报告再次强调“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，表明了严格推进公正司法是法治建设中不可或缺的组成部分。

在守法领域，落实普法责任制，加大全民普法力度，初步完成“法治乡村”建设的重大任务。党的十八大以来，党中央坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作。2017年5月，首次明确了国家机关为法治宣传教育的责任主体。2020年，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》指出：“全民守法是法治社会的基础工程。”2021年，《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》提出：“在立法、执法、司法过程中开展实时普法。”党的二十大报告亦强调“深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”。与此同时，我们党还高度关注乡村的法治建设，先后印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018年—2022年）》两份重要文件，明确提出要建设“法治乡村”。总而言之，党的十八大以来，我国的普法力度不断加大，普法工作更有针对性和实效性。法治乡村建设取得重要成果，公民法治素养明显提升，法治环境明显改善。

二、中国法治建设的主要特点

自新中国成立以来，我国法治建设走过了不平凡的历程，积累了很多宝贵的经验。随着党和国家对法治建设的认识不断深入，法治建设的方向和路线也愈加清晰，推进法治建设的举措更加有力，法治建设的效果也更加明显。概括而言，我国法治建设呈现出以下五个特点。

（一）始终坚持法治建设的人民性

始终坚持人民的主体地位，坚持以人民为中心，“这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在”。按照马克思主义的经典理论，权力来源于人民，人民是国家的真正主人。因此，人民不仅是法治唯一且仅有的服务对象，也是全面依法治国的基础。反观西方的法治，其本质上是为精英阶级服务的，是少数人的利益表达，极易成为政治党派的竞选工具和脱责利器。法治如果缺少了群众基础，自然难以“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难”。

从制度建设的角度来看，我国的制度构建始终以人民当家作主作为基本理念，人民民主有完整的制度程序。无论是人民代表大会制度，还是民族区域自治制度抑或是基层群众自治制度，都彰显着以民为本的中国特色。人民可以以各种途径和形式参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理等民主实践，享有广泛的权利和自由。党的二十大报告指出，要“扎实推进全过程人民民主”，从“人民民主”向“全过程人民民主”的深化，表明我们党对民主的理解实现了进一步跨越。当前，“人民性”已经渗透于我国的法治建设之中，与社会实践融为一体，成为我国法治建设的标志性特点。

（二）坚持依法治国和依规治党相结合

从历史维度考察，依法治国与依规治党相结合的工作方法一直有迹可循，最早可以追溯到1938年，党的十八大之后逐渐系统化、体系化。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上首次提出“党内法规”的概念，并预见性地指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”改革开放后，邓小平对“党规”和“国法”的关系作出说明：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视总结提炼管党治党的理论与实践，党的十八届四中全会审议通过的《决定》直接将党内法规作为中国特色社会主义法治的重要组成部分。随后，习近平不仅提出“要坚持依法治国、依规治党”，更进一步将其凝练为“依法治国和依规治党有机统一”。

党内法规是中国特色社会主义政治体制之下衍生的一类特殊性规范，其不仅是管党治党的重要依据，亦在治国理政中发挥着重要作用。依法治国是我们党改进执政方式的重要体现，依规治党是贯彻“党要管党，从严治党”的有力保障。从严格意义上说，党规和国法是属于两个不同系统的实体规范，党规用于约束党员干部的行为，法律用以规范公民的行为，由于两者同属于中国特色社会主义法治体系，故在内容和目标上有所趋同，并在一定程度上形成了功能互补。将“依法治国”和“依规治党”有机结合起来可以最大限度地发挥出法治的功效。

（三）法治建设的内容与党和国家特定阶段的使命任务紧密相连

法治是国家治理的基本方式，是规范文明秩序的一种手段，其必然与所处的经济、社会情况相适应。纵观每个阶段的法治建设内容，都与该阶段党和国家的使命任务密切关联。新中国成立初期，出于巩固政权、发展经济的需要，率先制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，并出台了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中华人民共和国土地改革法》等一系列法律。1953年，我们党提出进行“社会主义改造”的总路线，1954年颁布的第一部《宪法》中就明确载明了过渡时期的总任务。

改革开放以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。这一时期的法治建设也有鲜明的时代特征，主要以经济立法为主，旨在为改革开放提供制度、规则保障。2017年，党的十九大报告指出党和国家的总任务是建成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，对应地，我国法治建设的总目标为也转变为“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。2022年，党的二十大报告指出未来我们党的中心任务是“全面建成社会主义现代化强国”，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，相应地，法治建设也以“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”为目标任务。总而言之，法治建设总是与党和国家的使命任务相伴相生，相辅相成。

（四）在法治建设中始终注重对公共权力的监督和对人民权益的维护

权力具有双面性，用得好可以造福社会，增进福祉；用得不好就会损害社会公正，扰乱社会秩序。权力究竟产生正面效应还是负面效应，取决于对权力能否进行有效监督，监督公权力业已成为每个国家的法治共识。对此，我国法治也不例外，对权力的监督可谓贯穿始终，尤以党内监督为甚。党的十八大以来，权力监督理论和实践的发展得到了极大丰富，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制不断建立健全。监督的方式和渠道丰富多元，涵盖了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督等，构建了全面覆盖、权威高效的监督体系，监督合力和实效不断增强。

另一方面，我国法治建设始终注重对人民权益的维护。1950年，颁布了新中国成立以来的第一部法律—《中华人民共和国婚姻法》，废除包办强迫、男尊女卑等封建主义婚姻制度，实行男女婚姻自由、一夫一妻的新民主主义婚姻制度，女性的合法权益得到极大保障。1954年，一届全国人大一次会议通过《宪法》，宣告“中华人民共和国的一切权力属于人民”。1982年新修改的《宪法》将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，彰显了公民权利在《宪法》中重要地位。2004年《宪法修正案》正式将“国家尊重和保障人权”载入《宪法》，对中国人权事业的发展产生了深远影响。党的十八大以来，党和国家更加注重对人民权益的维护，党的十八届四中全会通过的《决定》特别强调了“加强人权司法保障”“增强全社会尊重和保障人权意识”。2020年，党的十九届五中全会通过的“十四五规划”建议将“促进人的全面发展和社会全面进步”“促进人权事业全面发展”等作为中国发展的更高目标。可以说，我国法治发展的过程也是不断维护人民权益的过程。

（五）法治理论与法治实践相互促进

在新中国法治进程中，法治理论与法治实践始终相互促进，相互激荡，法治理论指导实践发展，法治实践又反过来丰富了法治理论。新中国成立之初，我们党在废除旧法统的同时，以苏联为师对社会主义法律知识体系进行全面继受，开始探索符合中国国情的法治道路。但是，党对法治的认识也经历了一个曲折的过程。党的十一届三中全会之后，坚持“实践是检验真理的唯一标准”，面对实践中出现的问题，党和国家开始总结经验、反思教训。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”由此，我国的法治建设迎来了新契机，也为法学思想的解放提供了土壤。

20世纪70年代末80年代初，法学界掀起了一场关于“法治和人治”的大论战，围绕着“法治与人治”“资本主义法治”“社会主义法治”等重大议题进行了广泛而深刻的讨论，对后续的法治建设提供了充足理论支撑。随后，法学界又展开了“法制还是法治”的激烈争辩，指出“法制”与“法治”虽仅有一字之差，但一个是制度的制，一个是治理的治，区别很大。随着1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入《宪法》，标志着法治理念和法治思想的重大转变。从党的十五大之后，“依法治国”，“建设社会主义法治国家”成为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大以来，“全面依法治国”被推到前所未有的历史高度，成为“四个全面”战略布局的重要组成部分，并明确提出了建设“法治中国”的目标。党的二十大报告更是指出要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，法治是实现制度建设的重要形式，如何将法治融入国家治理建设中，将制度优势转化为治理效能，是我们未来面临的主要挑战。

纵观我国法治的每一次进步，既少不了法学研究的深入深化，又离不开法治实践的先试先行。可以说，我们党对法治的认识在中国特色社会主义法治实践中经历了一个不断深化的过程。脱离法治实践的法治理论必然面临空洞化的质疑，脱离法治理论的法治实践也难免要遭受盲目性的诘难。法治理论与法治实践的双向对话，既能保持法学研究的与时俱进，又能为法治实践提供科学的方法论，弥补了单线推进的短板。时至今日，“实行法治还是人治”早已不是模棱两可的问题，如何建设更好的法治则是我们更需要回答的时代课题。

三、中国法治建设的智慧与经验

回首我国近代以来波谲云诡的历史变迁，究竟选择何种治国之路已经不言自明：法治是历史和人民共同的选择。在这一理念下，我们开启了漫长又艰辛的法治求索之路，并形成了许多有益的建设经验，彰显了中华民族独特的治国理政智慧。具体而言，包含以下几个方面。

第一，既坚持党对法治建设的领导，又强调党自觉接受监督和自我革命，保持党的廉洁和清醒，不断改善党的领导，不断提高领导水平和能力。中国法治建设中最宝贵的经验就是处理好了党与法的关系。党法关系是法治建设中的根本问题，是政治与法治关系的集中体现。我们的基本立场是，毫不动摇地坚持党对法治工作的领导，并将其贯彻到法治建设的全过程和各方面。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，“是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治最大的区别”。换言之，离开了党的领导，全面依法治国将因失去最根本的组织保障而难以推进，社会主义法治国家也难以建立。

在坚持党的领导的同时，我们党善于改善党的领导方式，提高领导水平和能力。党的领导在中国特色社会主义制度中是全方位、全覆盖的。尤其是在经济体制转轨、社会结构转型，国际形势变幻无常的时代背景下，党始终保持先进性和纯洁性，勇于直面自身存在的问题，敢于自我革命，执政能力全面提升，为法治建设提供了有力的政治保证。

第二，既坚持人民民主专政的国体，又不断扩大民主，以民主保障法治。我国法治建设的另一重要经验在于辩证处理了民主与专政的关系、民主与法治的关系。基于我国的国体，人民民主专政在社会主义制度中具有根本性地位。正确认识和处理民主与专政的辩证关系，既要坚持民主，也要坚持专政，两者不可偏废。一方面，始终坚持不断扩大民主。在不断完善社会主义民主政治的过程中，我们党始终将人民放在首要位置，通过不断健全人民代表大会制度、广泛开展协商民主、积极发展基层民主、巩固爱国统一战线，持续深化保障人民的民主权利。特别是随着“全过程人民民主”概念的提出，为我们揭示了一种全链条、全方位、全覆盖的民主，使得民主的内涵得到极大扩展。党的二十大报告不仅强调“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”，更是把“发展全过程民主，保障人民当家作主”为题作了专章阐述。另一方面，既坚持人民民主专政中的“专政”，依法打击破坏社会主义制度、颠覆国家政权、危害国家安全和公共安全等各种犯罪行为，又加强对公权力的制约与监督。

我国法治建设中始终将民主作为法治的基础，以法治保障民主的落实。邓小平曾强调：“要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”中国的法治建设始终以实现“人民当家作主”为己任，并确保我国的法治始终是全体人民利益和意志的表达，确保“人民性”的底色。

第三，既注意通过顶层设计明确总目标、路线图和时间表，又注意尊重群众的首创精神和基层创造，总结基层实践经验，注意政府与民众、社会双向互动。一方面，我国的法治建设善于将顶层设计与问计于民相结合，形成了自上而下与自下而上的良性互动。与西方自发生成演进的法治模式不同，中国的法治建设是一种自上而下的政府主导推进模式，十分注重顶层设计。一般情况下，先由中央政府设计一套制度框架和实施规则，尔后从中央到地方全面推进。依托这种自上而下的全力推动，可以有效地将党和国家的意志层层传递，最终延伸至基层末梢。这种治理经验，在立法、执法、司法、普法等领域均有体现。而顶层设计的内容同样富含智慧性和科学性，充分尊重了法治建设的成长规律，不是一蹴而就，而是分阶段、分步骤地规划，梯次过渡，每一个时期的阶段性目标都指明了当下的工作重点，并为下一阶段法治建设作好铺垫。可以说，中国的法治建设自始至终都有计划、有目的，而非自发性的野蛮生长，避免陷入片面、单一的短视谜团，防止出现单兵突进、顾此失彼、畸轻畸重的战略失误。

与此同时，我国法治建设又注重发挥基层的主动性和创造性，尊重群众的首创精神，主动发掘可推广可复制的基层实践经验，及时上升为制度层面，成为法治中国建设的组成部分。比如，抗日战争时期在陕甘宁边区发展出的“马锡五审判方式”，贯彻群众路线，将审判与调解有机结合起来，深度契合中国乡土社会的实际情况。又如肇始于浙江诸暨的“枫桥经验”，坚持以人民为中心，矛盾不上交的纠纷化解经验，为我国基层治理提供了新样本。可以说，这些现象并非个例，在基层法治实践中比比皆是。

第四，既坚持从国情和实际出发，重视法治建设的政治方向，又注意传承和借鉴人类法治文明的基本成果，坚持法治的基本价值和理念。中国特色社会主义道路框定了我国法治的总方向，法治不能脱离政治，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”。中国的法治建设不能偏离正确的政治方向，抛开政治方向去谈论法治，很容易失去焦点、迷失方向，从而与预期目标产生偏差，甚至完全背离行驶轨道。

尽管中国与西方国家的政治立场不同，法治环境与法治模式也存在差异，但并不意味着两者的法治毫不相关。我国的法治在缺乏参考物的情况下，不乏对西方传统法治理论和法治实践的借鉴和改造，两者依然在“法的价值”这一最大公约数上形成了交汇。我国的法治既包括“宪法与法律至上”“保障公民合法权益”“权力限制与监督”等经典的法治原理，又蕴含“公平”“正义”“平等”“自由”等法治基本价值和理念。我国在探寻法治的道路上，秉承着开放包容的心态，吸收和借鉴了优秀的法治文明和法治成果，客观上缩短了我国法治建设的时间，减少了一些不必要的成本消耗。

第五，既重视制度、规范建设、形成完备的社会主义法律体系，又通过民主立法、科学立法和依法立法，提高立法质量，实现良法善治。中国的法治建设实现了从有法可依到良法善治的理念转变。不同时期，我国立法工作的侧重点也有所不同。在法治建设的初级阶段，法律规范缺失的现象在各个领域普遍存在，出于制度建设的需要，需要加快立法速度，尽快实现有法可依。到2011年，经过30多年的努力，中国特色社会主义法律体系如期建设完成。此后，我国一直在发展中不断完善中国特色社会主义法律体系，立法不断向涉外立法、网络立法、数据立法等新兴领域扩展。

在法律体系日渐完备的同时，立法过快的弊端逐渐暴露，下位法抵触上位法，同级法律规范之间相互冲突、相互矛盾，立法中存在部门和地方局部利益的倾向等问题亦有出现。为了应对此类问题，我国立法工作也迎来了一次重要转变，即从追求立法数量转而关注立法质量。2000年制定的《中华人民共和国立法法》明确规定了立法三原则，即民主立法、科学立法、依法立法，严格规范了立法程序，在立法过程中还引入了公众参与、专家咨询等科学机制。由此，立法质量有了明显提升，法治从简单的法律之治过渡到了良法之治，即以良法促进发展、保障善治。

第六，既严格维护宪法法律权威，又强调在全社会实现公平正义。中国的法治建设实现了由形式法治到实质法治的转变。法治是一个抽象概念，又可以细分为形式法治和实质法治。形式法治强调规则创设、制定和适用的过程，其符合人们对法律的一般期待，即清晰性、安定性、可预测性等。实质法治则涉及法律的内容与法的价值，其功能为创制和维护个人有尊严地生存的条件，意在实现全社会的公平正义。实质法治不再局限于法律的外在形式，更加注重人民的实质性诉求，以公平正义作为最高的理想追求，更符合人民群众期待的法治图景。

随着法治建设的深入推进，中国法治不仅满足了形式法治的基本要求，更超越形式法治主义，进入实质法治主义层面，力求“让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”。法治已经不只是一种形而上的价值追求，它与社会实践深度联系，需要切实回应现实生活中的突出问题，协调改革与法治、德治与法治的关系。

第七，既强调严格依法办事，保持法律制度的连续性和稳定性，又注意改革创新、深化体制和机制改革，使法律制度保持与时俱进的品质。韩非子有云：“法莫如一而固，使民知之”，此语意在强调法的安定性。如果法律规范朝令夕改、频繁变化，就意味着公民的权利义务将处于不确定的状态，信赖利益无法保障。而中国正处于社会改革的“窗口期”，改革作为一种创新发展的手段，不可避免地会对现有法律、制度有所突破，具有较强的变动性。这就决定了改革与既有法律制度之间存在一定的张力。

在改革开放的实践中，我国逐渐形成了一系列符合现实需要的立法经验。对于实践条件已经成熟的改革，直接通过立法明确改革的方案和具体操作。对于实践条件尚未成熟，需要先行先试的改革，通过立法授权的方式推进。对于已经比较成熟的改革经验，及时以法律法规的方式固定相关成果。对于正在探索推进但某些具体改革措施还尚不成熟的改革，立法往往会为将来进一步的改革预留一定的空间。我国的法治建设妥善处理了法治与改革的关系，在保持法律的持续稳定性和与时俱进性之间形成了一种动态平衡。

第八，既注意法治建设的整体性、系统性、协调性，又注意抓住关键环节，重点突破。我国的法治建设妥善处理了整体推进与重点突破的辩证关系。法治建设是一个系统工程，牵涉方方面面，需坚持整体性、系统性和协调性。习近平指出：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”依法治国、依法执政、依法行政三者是一个不可割裂的有机整体，都是立足于国家治理这一现实语境下的必然要求，只有同时用力、共同推进，才能最终实现全面依法治国。法治中国、法治政府、法治社会同样是全面依法治国的应有之义，只不过是法治建设的侧重点各有不同，需要一体推进。“共同推进、一体建设”体现了党和国家在推进法治建设的全局思维和整体意识。坚持整体推进并不意味着平均用力，而是要善于抓住关键环节，重点突破。法治建设要分清主要矛盾和次要矛盾，着力解决居于支配地位的主要矛盾。党的十八大以来，党中央提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针，着力解决了立法科学性不足、执法不严、司法不公和公民法律意识不强等实践中存在的难点和痛点问题，是党和国家善于重点突破的集中体现。

第九，既坚持宪法法律至上的原则，又注意法治实施和法治实践，坚持法治服务党和国家的大局，强调善于用法治思维和法治方式推进工作。中国的法治建设既注重建设法律规范体系，又关注法治实施。完成法治建设的基本标准是具有完整的现代化制度规范体系，形成“经济社会主体均一体遵行”的法治社会格局，在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。当然，注重制度规范建设是静态意义上的法治，同时也要关注动态的法治，即法律的实施情况。法律的生命、权威、效力在于实施，高效的法治实施体系是中国特色社会主义法治体系的内在构成，是法律从抽象规范转为个案执行的有效路径。

第十，既坚持法治的基础性、基本性地位，又要注意发挥人的作用，抓住关键少数。法治是规则之治，通过业已形成的制度、体制机制和规则治理国家。然而，法治建设中亦不可忽视“人”这一关键因素。如果将法治建设比作一场声势浩大的建筑工程，那领导干部无疑充当了“工程师”的角色。可以说，法治建设的成败一定程度上取决于领导干部作用的发挥，这与领导干部在法治建设中的特殊地位有着密切关系。习近平指出：“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”我国法治建设中始终注重对领导干部的监督和约束，比如建立了党政负责人第一责任人制度、严厉制裁领导干部的违法乱纪行为等。

与此同时，我国法治建设又十分注重发挥法治工作队伍的作用，培养了大批高素质法治人才。习近平指出：“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”建设高质量的法治工作队伍是全面推进依法治国的人才保障。长期以来，我国在培养法律人才方面积累了许多有益经验。通过深化大学法学教育改革，加强法学研究者与实务工作者的交流互动，实现了知识教学与实践教学的良性循环。同时，加强法律专门队伍的建设，完善了法律职业资格考试制度，建立了法律职业人员统一职前培训制度。培养了大量高素质的律师、公证员、法律援助工作者、司法鉴定人员、仲裁员、调解员等法律服务人才，培育了国际一流的法律服务机构和涉外法律人才。

第十一，既坚持厉行法治，强调法治固根本、稳预期、利长远的作用，又注意发挥政治、德治、自治、智治的作用。全面依法治国必须坚持厉行法治，要发挥法治的保障作用，有效运用法治思维和法治方式，应对各种风险挑战，化解矛盾，用法治保障人民安居乐业。同时，我们更要看到法治的局限性，不能陷入“法律万能论”的泥潭。社会生活中仍有形形色色的关系超出了法律所调整的范围，需借助政治、德治、自治和智治等其他治理方式。“政治”具有引领作用，在社会治理中居于决定性、根本性地位，贯穿社会治理的始终。“德治”具有教化作用，可以提高公民整体的文化素质，对于一些法律难以规范或者不适合规范的领域，具有重要作用。“自治”具有基础作用，可以充分调动社会主体参与社会治理的积极性、主动性、创造性。“智治”具有支撑作用，实现社会治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造，加快社会治理方式现代化。不同的治理方式具有不同的功能，综合运用多种治理方式可以形成治理合力，充分发挥治理效能。

四、结语

回溯过去，是为了更好地建设未来。从上述梳理可知，中国的法治并未遵循“自生自发”的演进模式，从法治秩序的生成到形塑都有着区别于西方的独特逻辑。新中国建立初期，初步建筑起的法律框架，对法治的发展有筚路蓝缕之功；改革开放之后，法治秩序在探索中发展，对后续的法治建设具有举足轻重的作用；党的十八大以来，全面推进依法治国，朝着“法治中国”的伟大目标奋勇前进。党的二十大报告宣告了“全面依法治国总体格局基本形成”，提出“全面推进国家各方面工作法治化”的新要求。时至今日，中国法治的面貌已经在一次次的法治实践中刻画得愈发清晰，为世界提供了法治国家建设的新范式，贡献了中国智慧与中国方案。当然，欣喜的同时，我们也不应在一片欢呼中迷失自我，我国的法治建设仍在路上，在立法、执法司法、守法等领域依然有一些问题亟待解决，我们不能选择性忽视或者习惯性淡化。尤其是在中国这样一个熟人社会中，大大小小的事情都牵扯到“人情”，改变这种根深蒂固的“熟人文化”，在全社会形成信仰法治的良好风尚，需要经年累月地积累和沉淀智识与经验。我们有理由相信，在中国共产党的领导下，“法治中国”的建设目标将全面实现！