“涉案企业合规改革二人谈”（下）｜推动企业合规改革，探索本土化的有效合规标准

来源：《民主与法制》周刊2022年第38期

一、企业附条件不起诉立法需明确四大问题

两位教授都认为，在确立适用于企业犯罪案件的附条件不起诉制度时，需要明确考察期、考察条件、合规监管人、合规验收评估听证会等关键问题。

（一）考察期

李奋飞教授：企业实现有效合规整改，需要有较为充足的时间。从欧美国家的经验来看，合规考察期一般应当设定在1年以上3年以下，其中，针对一些大型企业，在3年合规考察期的基础上还可以继续延长。合规整改涉及企业治理结构调整、制度体系完善、管理流程修正等问题，需要对企业的经营方式和企业文化进行根本性改造，特别是针对大中型涉案企业，转变其商业模式和管理机制、实现企业经营的去犯罪化，需要合规监管人的长期多次指导，企业通过反复打磨合规整改计划、测试计划运行效果，才能实现有效合规整改的目标。因此，应当在附条件不起诉制度中允许建立较长的合规考察期。此外，针对合规考察期延长问题，也需要慎重设置限制性条件。合规考察期届满时，如果企业没有正当理由，没有达到有效合规整改标准，那么就应当提起公诉。

陈瑞华教授：合规考察期的设立还可以与合规整改的方式相结合。依据合规整改的相称性原则，建议将采取简式合规的案件考察期规定为1年以下，将采取范式合规的案件考察期规定为1年以上3年以下，具体期限可由检察机关与涉案企业根据案件性质、企业规模、整改难度、合规基础等因素协商确定。在合规整改计划有效制定、涉案企业积极投入合规整改的前提下，如果企业因为客观原因未能按期完成全部整改计划的，应当准许其延长一次考察期，简式合规整改考察期延长不超过半年，范式合规整改考察期延长不超过一年。但是，合规考察期不应允许缩减，因为检察机关和第三方监督评估组织会为涉案企业设置有针对性的、具有可操作的合规整改日程表，一旦缩减合规考察期，就意味着压缩了合规整改的预期目标和推进步骤，无法实现有效合规的总体目标。

（二）考察条件

陈瑞华教授：企业在附条件不起诉程序启动时会作出一些承诺，包括承诺履行“补救挽损”、承诺配合刑事司法活动、承诺实现有效合规整改等，而考察条件可以概括地总结为企业需要“落实程序启动时所作出的所有承诺”。例如，涉罪企业在程序启动时承诺缴纳罚款、恢复环境损害，那么考察条件就包括企业是否在考察期内缴纳全额罚款，是否将遭到破坏的自然环境治理和修复到犯罪发生以前的状态。再如，涉罪企业在程序启动阶段承诺配合侦查机关的司法活动，那么合规考察条件就应当包含要求企业在合规考察期内践行配合侦查的承诺。还如，涉罪企业在程序启动时承诺进行有效合规整改，那么考察条件就包括合规计划的执行是否有效，合规是否能渗透到企业的管理和业务环节之中，达到事实有效，产生预防相同和类似违法犯罪行为发生的效果。

李奋飞教授：实践中，如果企业在一次性缴纳罚款、赔偿被害方等方面确有困难，那么其可以在程序启动阶段作出相应承诺，与检察机关和相关主体协商采取分期付款、支付利息等方式建立合规考察条件，在合规考察期内逐步落实该承诺条件。这种方式更加符合企业经营中的资金流动特性，能够给予企业更大的恢复和生存空间。

（三）合规监管人

李奋飞教授：虽然我国已经建立了第三方监督评估机制，对合规监管人问题进行了较为细致的规范，但其要作为企业附条件不起诉制度的有效保障机制，还需要对合规监管人的适用范围和履职权限规定进行完善。目前，我国合规监管人的适用范围与涉案企业合规改革的适用范围相一致，实践中，具体哪些案件应当启动第三方监督评估机制，缺乏统一规范。对此，可以进一步明确，第三方监督评估机制仅适用于那些合规整改难度较高的案件，而那些企业规模较小、涉罪情节较轻、合规整改难度较低的案件，可以由检察机关自行履行合规监管，无需组成第三方组织并消耗更多的社会资源。此外，还需要明确合规监管人的权限，应当明确赋予其查阅案卷、走访企业、访谈员工、抽查企业文件等必要权力。

陈瑞华教授：在合规监管人的管理方面，还需要警惕职业伦理问题，规范费用支付的标准和方式。合规监管人履职需要避免利益冲突，遵守任职冷静期的规定，接受第三方机制委员会的管理。实质上，合规监管人具有准司法人员的属性，因此，需要在合规监管费用的规定中平衡其履职的公益属性和商业属性。如果合规监管沦为法律援助，监管人只收取极为低廉的费用，那么难免降低专业人士参与合规监管工作的积极性，导致合规整改无效的结果。但是，也不应当如域外一样，完全采取商业化的收费模式，因为那容易滋生腐败风险。基于此，该费用标准应当由第三方机制委员会统一确定，确保其符合专业人员从事合规顾问、担任辩护等相似工作的平均水平。另外，由于合规具有一定的惩罚性，该费用不应当由国家承担，而应当由企业承担。建议由第三方机制委员会确立统一的合规监管费用标准，由其向企业统一收取，形成支付隔离，以避免腐败。该合规监管费用应当由若干部分组成，包括合规监管人的工作费用，也包括检察机关实施合规考察、进行合规评估和验收、举办合规听证会等过程中所产生的必要费用。例如，在许多案件中，检察机关需要开展异地监管等活动，也需要支付邀请合规专家、人民监督员、人大代表等参与听证会的费用。这些费用都应当由第三方机制委员会一揽子向企业收取，再由委员会按照统一规范支付给检察机关、合规监管人等。

（四）合规验收听证会

陈瑞华教授：在当前的涉案企业合规改革实践中，许多试点检察院会在合规验收环节举行听证会。一般而言，该听证会由办案检察官主持，先由企业、企业合规顾问、案件辩护人就企业合规整改的情况进行介绍，再由第三方组织成员代表报告合规监管工作情况、说明合规验收结论。随后，听证员、人民监督员、第三方机制成员单位代表进行提问，如有疑点，可以展开辩论。在建立附条件不起诉制度时，应当规定在考察期届满时，检察机关原则上应当举行合规听证会，这有利于保障案件处理结果的公开性、公正性、专业性。

李奋飞教授：在明确应当召开听证会的基础上，还应当对听证会的具体程序进行统一规范。需要明确参与听证会人员的数量、身份、组成方式等，确定听证会的发言顺序，规范听证会的表意和决策方式。有效的听证会应当围绕两个文件展开，一是企业方提交的合规整改报告，二是合规监管人提交的合规评估和验收报告。长期来看，也可以推动合规听证员的专业化，引入更有经验的合规专家参与，提升合规验收结果的公信力。

二、企业合规改革应当公检法三部门共同推进

陈瑞华教授：涉案企业合规改革主要由检察机关主导和推动实施，已经取得了积极成效，在未来，企业合规考察制度应当成为侦查机关、检察机关、审判机关共同推进的事业，通过贯彻刑事诉讼全过程以获得更大的制度作用空间。在此过程中，应当注重发挥侦查机关的作用。一方面，涉案企业可以在侦查阶段提出合规考察申请，侦查机关应当记录在案，并尽可能加快侦查进度甚至实现诉讼阶段的跳跃，对达到侦查终结条件的企业合规案件尽早移送检察机关，以便启动合规考察程序。检察机关也可以在侦查阶段提前介入，接受涉案企业作出的合规承诺，这样既有利于提高侦查效率，也有利于审查起诉阶段合规考察程序的顺利衔接。另一方面，侦查机关应贯彻“少捕慎诉慎押”的刑事政策，对于准备移送检察机关按照企业合规程序办理的案件，一般不得对责任人员适用逮捕羁押措施，而应尽可能适用取保候审等非羁押性强制措施；对涉案企业也不得使用查封、扣押、冻结等强制措施，不得妨碍涉案企业的正常生产经营活动，由此才能为检察机关启动合规考察程序创造前提和基础。

李奋飞教授：未来，应当吸收侦查机关参与推动合规的实践经验，在企业附条件不起诉制度的立法构建中，确立检察机关“提早介入”的基本规则，赋予侦查机关程序启动的建议权。对于那些符合适用条件的案件，经公安机关商请或者检察院认为确有必要时，可以派员介入单位刑事案件的侦查活动，参加公安机关对于重大单位刑事案件的讨论，对涉嫌犯罪的单位是否构成犯罪、是否需要商请相关行政机关派员参与办理等提出意见，监督侦查活动是否合法、及时。同样，经监察机关商请，人民检察院也可以派员介入监察机关办理单位职务犯罪案件。此时，监察机关、公安机关办理单位刑事案件，应当告知涉嫌犯罪的单位积极配合调查或者侦查可以被附条件不起诉等从宽处理的法律规定，并可以向人民检察院提出适用附条件不起诉的建议。

三、合规应当成为贯穿刑事诉讼全流程的从宽事由

李奋飞教授：在涉案企业合规改革中，出现企业在审判阶段希望通过合规整改被从宽处理的案例。有一些企业因为未赶上改革的好时机或者某些自身原因，未能在审查起诉阶段被纳入合规考察，案件已经进入审判阶段，但企业仍希望能够通过合规整改换取被从宽处理的机会。因此，我在设计单位刑事案件诉讼程序时，主张增加撤回起诉的条款设计：“在开庭后、宣告判决前，人民检察院以需要对涉嫌犯罪的单位作附条件不起诉为由申请撤诉的，人民法院应当进行审查，作出是否准许的裁定。必要时，人民法院也可以建议人民检察院撤回起诉并作出附条件不起诉的决定。”

撤回起诉的规定可以与附条件不起诉的规定相互配合。对于在审查起诉环节因为不承认指控犯罪事实等原因，而未被检察机关纳入合规考察范围的被告单位，如果在审判环节通过与检察机关的对话、互动与协商，选择放弃诉讼对抗并承诺进行合规整改，符合合规考察程序适用条件的，检察机关也可以在人民法院宣告判决前撤回起诉，给予其合规整改的机会。检察机关提出合规撤回起诉的申请，法院经审查准许的，可以作出准许撤回起诉的裁定。与此同时，在检察机关未主动提出撤回起诉的情况下，人民法院也可以在综合考量被告单位的犯罪情节、案件对社会公共利益的影响、单位合规整改意愿和条件等因素的基础上，建议检察机关撤回起诉并作出附条件不起诉的决定。撤诉后刑事诉讼程序将倒流回到审查起诉阶段，检察机关对合规考察合格的涉案企业可以作出不起诉决定，对于合规整改合格但由于客观原因无法作出不起诉处理的案件，可以向法院提起公诉并提出轻缓量刑建议，对此法院可以采纳，而责任人如果在合规整改中发挥积极作用、作出重大贡献的，法院也可以对其依法从宽量刑。

陈瑞华教授：在一些国家，不起诉协议的启动和生效都由检察机关在审查起诉阶段独立决定，但暂缓起诉协议的生效发生在审判环节，需要经过法院的司法审查程序。美国两种协议兼有，但英国、法国、加拿大等国家在建立制度时，都选择只引入暂缓起诉协议，排除不起诉协议。以英国为代表的国家还特别赋予法院以公共利益为衡量标准，对暂缓起诉协议进行实质性审查的权力，这主要是从约束检察官自由裁量权角度出发作出的制度设计，但这同时促使法院参与推动企业合规整改成为普遍认可的司法实践。如果我国增设合规撤回起诉的程序环节，为检察机关在审判阶段启动合规考察提供机会，也为法院参与推动企业合规整改提供正当根据，那么将会有更多的企业可以受惠于此。合规从宽与认罪认罚从宽具有一定的相似性，合规也应当能够成为贯穿刑事诉讼全流程的从宽事由。

四、建立企业合规刑行衔接机制

陈瑞华教授：在检察机关合规考察结束后，如何进行有效的刑行衔接，既是涉案企业合规改革面临的重大难题，也是刑事诉讼法修订需要确立的配套措施。对此，应当吸收各地检察机关3年以来的经验，在立法中明确以下4项制度。

第一，确立合规互认制度。对于检察机关开展合规考察，最终认定企业实现有效合规整改的案件，这种合规整改不仅应当作为检察机关作出宽大处理的依据，也应当得到行政机关的认可，成为行政机关对涉案企业作出宽大行政处理的依据。也就是说，行政机关应当对检察机关主导合规整改的结果加以认可。

第二，建立合规检察建议和检察意见制度。检察机关在合规整改结束后，可以向行政机关提出检察建议或者发出检察意见，建议行政监管部门对涉案企业继续进行合规监管。必要时，行政机关可以针对存在其他合规风险的领域，增设相关专项合规计划。

第三，确立行业合规制度。为实现企业违法犯罪活动的源头治理，检察机关对于带有结构性和行业性特征的违法违规现象，应当以涉案企业的合规整改为契机，建议行政机关督促相关行业协会对尚未涉嫌犯罪但存在相关合规风险的同类型企业进行成批量的行业合规治理，建立统一的行业性专项合规标准，并开展针对性的合规监督考察活动。

第四，建立刑行联合执法机制。作为刑行衔接机制的发展趋势，必要时可以借鉴域外国家有关经验，由检察机关会同相关行政监管部门对涉案企业联合开展合规考察，建立统一的合规整改方案，同步预防再次发生相同或类似的刑事犯罪行为和行政违法违规行为。长期来看，可以建立刑事和行政一体化的违法预防机制，待条件成熟时，可以构建一套完整的检察机关和行政机关联合执法、联合合规考察、联合合规验收的企业合规案件办理程序。待联合执法办案程序结束后，对于合规风险较大的案件，行政机关也可以通过回访、听取报告等形式持续监管企业的长期合规活动，深化涉案企业合规整改的效果。

李奋飞教授：现阶段，建立企业合规行刑衔接机制的必要性主要体现在两个方面。一方面，检察机关对涉罪企业作出合规不起诉的决定后，若是仅“一放了之”，将导致“不刑不罚”的现象。我国尚未建立行政处罚与刑事处罚一体化的责任制度，检察机关并不具有对涉罪企业进行罚款或科处罚金的权力，因此只能通过检察意见等方式督促行政机关对涉罪企业进行行政处罚。另一方面，假如行政执法机关不能够对涉案企业合规改革的精神“心领神会”、积极配合，甚至本身就对企业合规的罪责减免功能心存疑虑，不但未给予合规考察“出罪”的涉案企业从轻、减轻处罚，反而又对其作出了诸如取消特许经营资格、责令关闭、吊销营业执照等（相比定罪后判处罚金）严厉的行政处罚，将导致企业合规的激励效果大打折扣甚至毁于一旦，检察机关以企业合规保护民营经济的愿望也会落空。因此，需要检察机关在办理涉企案件时依法做好不起诉与行政处罚、处分的有效衔接，督促行政执法机关积极履行职责，发挥检察机关与行政执法机关的执法合力，这就催生了合规互认制度、合规检察意见制度等实践萌芽。

在企业附条件不起诉制度确立以后，建立上述4项合规行刑衔接制度能够达到更好的社会治理效果。企业犯罪行为绝大多数都是行政犯，多是因为“未虑于微”才酿成大患的。即，“小错误”（行政违法违规行为）未及时阻断，以至于积累成“大错误”（刑事犯罪行为）。因此，检察机关要想通过此项改革达到从根本上预防涉案企业再次“犯大错”的目的，必须确保“合规整改”实现刑事合规和行政合规有效衔接，从源头上预防企业“犯小错”。具体来看，可以由行政机关和司法机关针对常见的企业违法犯罪类型，联合出台专项有效合规标准，要求涉罪企业对风险行为在构成行政违法、构成刑事犯罪进行层递式阻断，从源头上预防和治理企业的违法犯罪问题。

五、探索本土化的有效合规标准

陈瑞华教授：涉案企业有效合规整改的标准以及评估的流程，应当包含以下三个方面：

首先，合规计划设计的有效性。具体指的是涉案企业在承认主要犯罪事实、停止违规业务、采取“补救挽损”措施的前提下，经过对合规风险的识别，对管理漏洞、制度隐患和治理结构缺陷的调查，在对相关管理制度和治理结构作出适当调整的基础上，引入有针对性的合规管理体系。在一定程度上，合规计划的设计应当是合规整改方案的核心部分，是在对现行管理制度作出纠错和调整的基础上，建立一套可以发挥合规风险预防、监控和应对作用的内部控制体系。通常来说，这一内部控制体系尽管在每个案件中都会有所侧重，而不可能具有整齐划一的模式，但至少应包含着合规章程、合规政策和程序、合规组织体系和人员保障、合规风险预防体系、合规风险监控体系以及违规事件应对体系等基本构成要素。

其次，合规计划执行的有效性。具体指的是企业根据合规计划所承诺的加强内部控制的方案，在企业的经营管理中逐一得到落实和执行，使其在企业管理的各个环节发挥内部监管作用。例如，企业根据所作的书面承诺，应尽快制定或修订合规章程，将“对合规管理的高层承诺和重视”落实到企业行为准则之中；企业根据合规计划，应针对所涉嫌实施的犯罪类型，发布专项合规政策和员工手册，将法律法规中有关禁止专门性违法违规行为的规范条款，内化为企业员工和商业伙伴所要遵循的行为规范；企业根据书面承诺，应设立合规管理组织和合规管理人员，使其保持独立性、权威性并具有足够的资源；企业根据合规计划，应激活旨在发挥预防、监控和应对作用的管理体系，包括开展合规风险定期评估、对商业伙伴的尽职调查、合规培训、合规报告、合规举报、定期合规风险监测和审计、合规风险报告、合规内部调查、合规体系不断改进等流程性管理活动。

最后，合规计划结果的有效性。相对于合规计划在设计和运行环节的有效性而言，合规计划结果的有效性注重的是合规整改所产生的积极效果。这种效果既不等于提出了良好合规管理的书面承诺，也不等于执行了一整套全新的合规管理体系，而是产生了预防合规风险、监控违规行为和补救制度漏洞的实际作用。通过合规管理体系的实际运行，企业在合规考察期之内在依法依规经营方面发生了显著的变化，从消极方面说，有效地防止可能发生的合规风险，可以在决策、经营、财务、人事等各个管理环节加强内部自我监管，有效预防类似的犯罪行为。而从积极层面看，则是企业合规体系实现了对高管、员工和商业伙伴的自我监管，形成了依法依规经营的企业文化。

简式合规主要适用于小微企业，但也应当符合有效合规的最低标准，范式合规主要适用于大中型企业，合规的标准化程度更高，二者都应当包括通用合规的基础性要素和专项合规的专门性要素。所谓“基础性合规要素”，主要是指那些对于预防任何犯罪都具有积极效果的合规管理要素。这些要素通常表现为三个方面：一是合规章程和商业行为准则；二是合规组织体系；三是合规的程序，包括合规审查、预防、监控和应对在内的程序流程。所谓“专门性合规要素”，则是指在搭建“基础性合规体系”的前提下，将那些与某一类型犯罪预防有关的制度元素，渗透到合规章程、政策、组织和程序流程之中，使得合规管理具有明确具体的指向目标，而不至于流于形式。在一定程度上，“基础性合规要素”主要体现为一些合规理念、组织体系和管理流程上，属于合规管理体系的架构和形式，而“专门性合规要素”则属于一系列带有实体性规范效力的标准和政策，形成了合规管理体系的基本“内核”。

李奋飞教授：2022年4月，全国工商联、最高人民检察院、司法部等部门联合制定并印发了《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行）》，提出了我国第三方机制中的有效合规整改标准。该规定对合规整改的目标予以再次明确：“涉案企业制定的专项合规计划，应当能够有效防止再次发生相同或者类似的违法犯罪行为。”可见，企业合规整改的核心目标在于去犯罪化。

在大合规和专项合规的选择方面，该规定选择以推动专项合规建设为主，其第1条规定：“涉案企业合规建设，是指涉案企业针对与涉嫌犯罪有密切联系的合规风险，制定专项合规整改计划，完善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管理体系的活动。”这也是因为专项合规更具有针对性，能够更好地达到“去犯罪化”的总体目标。特别是对于那些建立简式合规的小微企业而言，在合规资源有限的前提下，需要将资金和人力等集中于防控核心专项风险，而非建立“大而全”的合规管理制度体系，产生“头痛医脚”的负面效果。

在合规管理体系的细节建设方面，该规定第14条明确了有效合规管理制度的六个基本要素：“（一）对涉案合规风险的有效识别、控制；（二）对违规违法行为的及时处置；（三）合规管理机构或者管理人员的合理配置；（四）合规管理制度机制建立以及人力物力的充分保障；（五）监测、举报、调查、处理机制及合规绩效评价机制的正常运行；（六）持续整改机制和合规文化已经基本形成。”这是第三方组织评估企业合规整改有效性时所要考虑的重点。

在建立企业附条件不起诉制度以后，该规定可以继续发展为我国有效刑事合规标准，在充分实践和试验的基础上，继续丰富六大要素的细节，也针对专项合规建设提供具体的指引。有效合规整改是一项复杂的学问，没有哪一种合规管理制度体系能够防范所有犯罪行为。有时，即使企业建立了最为完善的合规管理体系、投入了丰富的资源等，也可能有违法犯罪行为发生。这时，如何认定企业的归责问题、如何判定企业的合规基础、如何指引企业实现有效合规整改等，都需要依赖一套客观而完善的标准。由于我国刑事司法纳入合规的时间不长，需要结合我国企业的经营和管理体系特征，探索出本土化的有效合规标准。