法治政府建设的推进路径研究

作者：常州市司法局 张正朝

习近平法治思想是全面推进依法治国的根本遵循和行动指南，也是推进依法行政、建设法治政府的行动纲领。习近平总书记多次强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”法治政府建设在全面依法治国中的地位突出、意义重大，本文结合工作实践，就法治政府建设的内涵特征、目标体系以及实践路径进行梳理和研究。

一、法治政府建设的内涵特征

（一）法治政府的内涵要义

法治政府没有确切的概念定义，法治政府的内涵是在实践中不断丰富和发展的。随着近代法治原则的确立，对法治政府内涵的认识趋于一致，就是通过法律的约束实现对政府权力的规范和制约。现代法治的核心是良法善治，法治政府建设成为法治国家建设的主体与关键，法治政府建设的实践日益丰富，法治政府的内涵也不断发展。从一般意义上理解，法治政府是指政府的设立、变更、运作的整个过程都必须依据法律，政府的组织和行为也应遵循合法化、规范化、程序化的要求，也就是行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担。而现代法治政府建设实践重构和丰富了法治政府的内涵，法治政府的核心是依法行政，但又不局限于此，超越了这种静态和保守的依法管理理念，而是在更深层次上要求政府实现动态和主动的依法治理和服务，因此，法治政府是严格依法行政、全面履行职能、发挥治理效能的实质政府，是塑造良法善治这种社会状态的责任主体。

（二）法治政府建设的发展历程

法治政府建设是随着我国经济社会发展和民主法治进程而孕育发展的，也是历史发展到一定阶段的产物。我国法治政府建设历程可以分为三个阶段。

第一阶段：法治政府建设的初始摸索阶段（1978—1997年）

这一阶段从1978年党的十一届三中全会开启改革开放至1997年党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，其主要特征是以建立健全法律体系为重点，以立法的方式对行政行为进行约束和规范。特别是《行政诉讼法》《行政复议条例》《国家赔偿法》《行政处罚法》等法律的颁布和实施，标志着国家权力开始强调政府的责任，注重对公民合法权益的保护，强化法律对公权力的制约。这一时期最重要的特点是以行政诉讼和权利救济为重心, 对公权力侵害公民合法权益行为的救济进入诉讼程序，行政机关依法行政、公民合法权益不受侵犯的法治观念逐步建立。

第二阶段：法治政府建设的起步实施阶段（1997—2012年）

这一阶段从党的十五大明确提出依法治国目标至2012年党的十八大召开，其主要特征是我国法治政府建设逐步形成理论依据和实践推进，政府推动依法行政，强调公民权利保障。1999年《中华人民共和国宪法修正案》将依法治国作为一项宪法原则写入宪法；2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出建设法治政府的概念和目标；2010年国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》对我国法治政府建设明确目标和要求；2011年出台《行政强制法》对行政权力的行使限定严格条件。这一时期最重要的重点是强化了对行政机关依法行政的要求，提出法治政府建设的目标和要求，有力地推进了法治政府建设的进程。

第三阶段：法治政府建设的全面推进阶段（2012——至今）

这一阶段从党的十八大开启新时代，提出统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局开始。其主要特征是对法治政府建设由以往政府文件形式提出，变成由执政党的报告以及党中央、国务院共同行文，对法治政府建设进行全面部署, 使法治政府建设更具权威性、合理性和科学性。2012年党的十八大报告首次明确提出在2020年实现法治政府基本建成的目标；2013年党的十八届三中全会进一步明确建设法治中国的宏伟目标及工作布局；2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治国进行全面部署，对法治政府建设提出明确要求和具体任务；2015年出台《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年) 》,对法治政府建设现阶段的任务和法治政府的标准进一步明确；2018年党中央组建中央全面依法治国委员会，加强党对全面依法治国的集中统一领导；2020年《中华人民共和国民法典》颁布实施，是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律；2020年党中央第一次召开中央全面依法治国工作会议，确定了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位；2021年出台《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》，进一步明确提出“持续深入推进依法行政，全面建设法治政府”。这一时期最重要的特点是坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，党中央和国务院共同全面推进，强调“把法治政府建设放在党和国家事业发展的全局中统筹谋划”，全面推进法治政府建设。

（三）法治政府建设的特性分析

新时代法治政府建设最基本的属性是坚持党的领导，坚持以人民为中心，同时具有以下特性。

1.系统性。全面推进依法治国是一个庞大的系统工程，法治政府建设也是一项系统工程，而且是整个法治系统工程中的重点任务、重点领域、重点环节，体现在政府治理体系和社会治理体系各要素各环节各领域之中。按照中国特色社会主义法治体系五大体系构成，政府法治体系也应当包括完善的行政法律规范体系、高效的行政法治实施体系、严密的行政法治监督体系、有力的行政法治保障体系。法治政府建设要求行政法治体系各要素缺一不可且处于协调统一的状态，并且与立法、司法等保持协调，实现法治政府系统的内外协调与统一，使法治整体系统中的法治政府子系统在其内外部关系中都能和谐共振，从而发挥法治政府的自身功能及增强法治系统的整体功能。

2.引领性。法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构建法治国家的基础。政府是国家机关中规模最大、职权最广、与老百姓接触最多、感受最深的行政机关，是法治建设的主体和关键，其建设目标与任务的实现，直接关系到法治国家建设目标任务的实现。政府作为法治社会的指导者和推动者，一方面，通过行政法规、规章与规范性文件的制定和行政执法、行政指导等行为，实现对法治社会建设的指导与推进。另一方面，政府机关及其工作人员的行为对社会也具有引领和表率作用。法治政府建设发挥着推动依法执政水平提升以及打造法治社会的先发优势，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。

3.多维性。新时代法治政府建设的内涵更加丰富和立体，人民群众对法治政府建设的要求，体现为对合法行政到良好行政、形式法治到实质法治的基本期待。法治政府建设首先是坚持党的领导，必须把坚持党的领导作为法治政府建设的根本要求，把党总揽全局与政府依法全面履行职能、政府治理与社会治理协调推进有机统一起来，这是法治政府建设的政治之维。法治政府建设的重点是依法行政，政府活动要在法治轨道上运行，权责法定和履职守法是法治之维。法治政府建设的目的是坚持以人民为中心，打造人民满意的服务型政府，这是法治政府建设的人民之维。法治政府建设在推进过程中还要解决好公职人员依法履职的合理性、廉洁性、责任性、高效性等问题，提升政府的公信力和权威性，也就是在法治轨道上持续推进服务政府、有为政府、责任政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府建设，实现多维有机融合。

4.统一性。法治政府建设要做到实体合法，更要确保程序合法，满足最低限度的程序公正要求；法治政府建设不仅要形成政府活动在法治轨道上运行，更要形成对行政裁量权的有效规制，让老百姓在每一个政府活动中感受到公平和正义；法治政府建设要实现政府行为的建章立制活动，更要解决制度建设的有效实施问题，从而统筹推进政府法治各环节的协调统一，实现科学立法、严格执法、公正司法以及全民守法的相互关联与制约，推动政府治理体系和治理能力现代化，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

二、法治政府建设的目标体系

法治政府目标体系的凝练，经历了一个逐步发展到成熟的过程。2004年《全面推进依法行政实施纲要》从依法行政角度，提出“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”六项基本要求。2015年《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年) 》贯彻党的十八届四中全会精神，将法治政府的目标确定为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”六个方面。2021年《法治政府建设实施纲要 (2021—2025年)》将法治政府的目标拓展为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”七个方面。

（一）职能科学——法治政府建设的前提基础

职能科学就是要明确政府应该做什么、不应该做什么, 理顺好政府、市场与社会三者之间的关系，要求政府职能深刻转变，推进职能优化协同高效，把该管的事管好、管到位，不缺位、不越位、不错位。党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革作了重大部署，明确将构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系作为深化党的国家机构改革的目标。政府的职责主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。

（二）权责法定——法治政府建设的基本遵循

政府的一切权力来自人民、源自法授。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法制定权力清单，推进机构职能、权限、程序、责任法定化；行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；坚决消除权力设租寻租空间。政府行政治理的依据是行政管理权限，而行政管理权限如果不受约束，就会影响到广大人民群众的切身利益。政府机关向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，通过实行清单制度把政府的行政权力关进法律制度的笼子里。权从法出是法治政府建设的根本理念，为了约束行政管理权力，必须做到权从法出、权责法定。

（三）执法严明——法治政府建设的本质要求

法律的生命力和权威都在于法律要严格实施。行政执法是依法行政和建设法治政府的关键环节。国家行政机关作为国家权力机关的执行机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责。行政执法之所以是建设法治政府的一个重要内容，是因为行政执法同行政管理相对人、同老百姓关系最为密切，直接体现政府治理能力，事关政府形象和公信力。人民群众对美好生活的向往从基本生存需求扩展到对民主、法治、公平、安全等价值追求，这对政府的依法行政、依法规范公正透明执法提出了更高期待。法治政府建设要求的行政执法同时需要坚持以人民为中心的有温度的执法，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，坚持法律面前人人平等、一视同仁。

（四）公开公正——法治政府建设的核心价值

以公开促公正、以透明保廉洁。行政权力只有在公开透明的环境下运行，才能防止被滥用。政府活动公开透明，其价值体现在通过建立一种政府信息公开、公民参与政务活动的政府行政方式和行政制度来实现对政府权力的监督机制。政府活动依法公开透明，为公民依法参与政务提供了保障，使政府处在社会监督下，督促其在机构建制、公共决策以及权力行使上不断增强公开透明程度。行政权是国家权力中最为活跃的权力，行政权最易膨胀。执法活动是否具有公信力, 一看公正不公正，二看廉洁不廉洁。依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，维护好人民群众的合法权益，增强政府公信力执行力。

（五）智能高效——法治政府建设的关键环节

随着互联网的推广普及，大数据技术的应用使得数据信息的处理更加便利，人工智能的应用也更好地满足了政府的工作需求，方便群众进行信息查询和业务办理，行政执法信息平台和监督平台也相继投入使用，智慧监管和执法之间便有效实现了衔接，从而确保了监管的全面性。通过信息化、智能化的特有优势，实现政府治理能力的升级，通过大数据治理、互联网思维、人工智能在政府活动过程中的普遍运用，实现政府的整体智治，建设数字化政府、创新型政府、服务型政府，并解决政府决策科学化、行政监管精准化、公共服务优质化、政府治理民主化等难点问题，增强人民满意度，成为法治政府建设的重要推动力。

（六）廉洁诚信——法治政府建设的行为准则

廉洁是政府的第一形象，是政府公信力的基石。廉洁政治的重大任务要求干部清正、政府清廉、政治清明。建设廉洁政府是建设廉洁政治的重要内容和关键环节。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。坚决反对腐败、建设廉洁政治，是我们党一贯坚持的鲜明政治立场，也是人民关注的重大政治问题。廉洁政府建设关系民心得失，关系事业成败。政府诚信是社会诚信的基础和灵魂。政府诚信要求政府机关和工作人员行使职权时遵守信赖保护原则，对已做出的行为或承诺不能随意改变或撤销，如因客观情况变化或公共利益需要而必须改变其行为或承诺时，应当给予受损失相对人公正的补偿。政府必须履行其对公众承诺的责任，它是现代民主社会中责任政府的重要标志，是整个社会诚信体系的基础和核心，对社会诚信体系的构建具有重要的示范效应和推动作用。

（七）人民满意——法治政府建设的根本宗旨

坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想的重要内容之一，“坚持人民至上”也是党的十九届六中全会决议中总结的党百年奋斗历史经验之一。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的思想贯穿到法治政府建设全过程和各方面。法治政府建设必须始终坚持党的全心全意为人民服务宗旨和最广大人民根本利益的标准，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，实现好维护好发展好人民群众的根本利益。政府管理活动必须回应人民群众日益增长的美好生活向往，在法治轨道上不断创新和改革，尊重并保障基本人权，保证人民平等参与、平等发展的经济利益与政治权利，不断提升人民群众对法治政府建设的满意度、获得感和幸福感。能否坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，是衡量依法行政效果和法治政府建设成败的最高标准。

三、法治政府建设的推进路径

法治政府建设是反映国家综合实力和现代国家政治文明水平的一项系统工程，也是一项长期的战略任务，各领域各环节的改革不能一蹴而就，必须统筹协调、积极稳妥、循序渐进。

（一）完善推进实施保障体系

一是切实加强党的领导。按照《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》以及《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求，各级党委切实履行推进法治建设领导职责，及时研究解决影响法治政府建设的重大问题；政府及部门切实履行法治政府建设主体责任，谋划落实好法治政府建设各项任务，并将履职情况列入年终述职内容，纳入政绩考核指标体系。二是强化推进实施部门。党委法治建设议事协调机构的办事机构设在司法行政部门，目的是打破党政界限，增强党委领导力，提高政府执行力，进一步推进议事机构实体化运作，更好推动法治地区、法治政府、法治社会一体建设，从高效推进法治政府建设考虑，由地方政府办公室专门机构或专人协助推进法治政府具体工作，更有助于提升法治政府建设的力度和成效。三是完善指标体系。对照法治政府建设的目标体系和相关要求，进一步构建以客观指标为主的多层级开放性指标体系，通过赋予相关指标权重的方式，来评价法治政府建设成效中可以量化的部分；对于不可量化的因素，选取具有特殊性的关键因素作为对法治政府建设成效分析评价的依据，或将不可量化因素以加分或减分的方式纳入到评价指标体系之中，尽可能以全面的考评指标体系科学反映法治政府的建设成效。四是推进示范创建和督察工作机制。按照《法治政府建设与责任落实督察工作规定》和《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》规定，建立健全法治政府督察和示范创建工作机制。深入推进法治政府建设督察工作，逐步实现对地方各级政府督察全覆盖。扎实开展法治政府建设示范创建活动，以创建促提升、以示范带发展，不断激发法治政府建设的内生动力。五是加强依法行政能力建设。健全领导干部学法用法机制，建立领导干部学法清单，将学法用法培训纳入本地本部门干部教育培训的年度计划。建立行政机关工作人员应知应会法律法规清单，把法治教育纳入各级政府工作人员初任培训、任职培训的必训内容。加强各部门和各级政府法治机构建设，优化专业人才配置，完善基层法治机构协作机制。加强政府立法、备案审查和行政复议应诉工作人员的培养、培训，完善政府法律顾问和公职律师制度，推进行政执法队伍职业化专业化建设，加大法治理论研究和宣传力度。

（二）完善行政权力运行体系

一是推进政府机构职能优化协同高效。建立完善统一的组织法和编制法体系，规定各行政机关的组织权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。进一步转变政府职能，理顺部门职责关系，优化政府职责体系，推动依法全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能。推动有效市场和有为政府更好结合，政府部门聚焦主责主业、突出重点关键，强化制定实施发展战略、规划、政策、地方标准等职能，重视预期管理和引导。二是推行清单管理制度。及时发布和动态调整各级政府权责事项清单，实现同一事项的规范统一。全面推行清单管理制度，编制发布行政备案事项、公共服务事项、政府性基金和行政事业性收费事项、行政中介服务事项、证明事项等清单制度。严格落实国家市场准入负面清单，实行“非禁即入”。三是深化“放管服”改革。分级分类推进行政审批制度改革，进一步简政放权，推行行政审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。落实证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制，清理规范各类证明事项和行政审批中介服务，归并减少各类资质资格许可事项。推进“证照分离”改革全覆盖，推行“一业一证”改革，实现“一证准营”、跨地互认通用。四是优化法治化营商环境。建立法治化营商环境指标体系评估机制，健全公平竞争审查机制，依法平等保护各类所有制企业产权和自主经营权，防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。全面推进以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的监管机制。

（三）完善行政制度规范体系

一是健全政府立法工作机制。加强党对立法的领导，增强政府立法与人大立法的协同性，抓紧研究论证制定行政法典，统一行政组织法、行政程序法、行政责任法。聚焦重点领域、新兴领域立法，加快推进经济、文化、社会、生态文明建设等各领域地方立法的立改废释，完善立法项目储备库动态管理、定期更新机制。完善立法论证评估制度，推进立法前评估，建立健全立法风险防范机制。完善立法听证、民意调查机制，加强基层立法联系点建设，打造“立法民意直通车”。二是加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，推行“合法性审查333工作体系”，把住评估论证、征求意见、集体审议三个环节，贯通全面推行合法性审核、完善备案审查、规范依申请审查三项机制，落实定期清理、日常巡查、督查考核三项制度，实现行政规范性文件制定、审核和监督的闭环管理。加强对行政规范性文件制定和管理工作制度化、规范化，健全行政规范性文件动态清理工作机制。三是完善行政决策程序机制。严格遵循法定权限和程序作出决策，行政机关作出重大决策前必须听取合法性审查机构的意见。推行重大行政决策事项年度目录公开制度，严格公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等，通过听证会等形式听取和反映利益相关群体的意见建议。加强行政决策执行和评估，建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。

（四）完善行政执法工作体系

一是深化行政执法体制改革。深化综合行政执法体制改革，原则上省级不设行政执法队伍，设区市与市辖区只设一个行政执法层级，县（市、区）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”。在行政许可权、行政处罚权改革中，健全审批、监管、处罚有效衔接的事前事中事后监管机制。坚持依法下放、试点先行，加大行政执法重心下移力度，按照管理权限稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，依法将县级政府部门行政处罚权交由有条件的乡镇政府、街道办事处行使，并加强监督、组织评估。完善行政执法权限协调机制，加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。二是完善行政执法程序。全面梳理、规范和精简执法事项，严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，落实行政裁量权基准制度。按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。三是改进行政执法方式。加大重点领域执法力度，开展集中专项整治和联合执法行动。坚持处罚与教育相结合的原则，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，探索包容审慎监管模式。建立行政执法案例指导制度，完善失信惩戒工作机制。

（五）完善政务公共服务体系

一是提升政务服务效能。推进政务服务标准化，建成政务服务综合标准化体系。推行首问负责、首办负责、一次告知、一窗受理、自助办理、并联审批等制度，推进“一网通办”。加强线上线下深度融合，优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能，推进政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。开展涉及多部门、多层级、多事项的“一件事”改革，重点领域和高频事项基本实现“一网、一门、一次”办结。整合各类政务热线，进一步发挥12345政务服务便民热线统一咨询投诉作用。二是加大科技保障力度。坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，推进政府治理信息化与法治化的深度融合，加快推进信息化平台建设，逐步实现政务数据共建共享，深入推行“互联网+”监管执法，不断优化革新政府治理流程和方式，着力提升法治政府建设数字化智能化水平。三是畅通行政争议解决渠道。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，运用行政调解、信访、行政复议、行政裁决、诉讼等手段，推进行政争议实质性化解，实现将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层。四是加强突发事件应对机制建设。坚持运用法治思维和法治方式，完善突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调研评估等机制。按照分级负责、属地为主，强化突发事件依法分级分类施策处置。加强突发事件信息公开，健全完善公共舆情应对和危机沟通机制。加强应急物资储备保障，完善应急处置组织体系，构建多方参与的社会动员响应体系。

（六）完善行政权力监督体系

一是主动推行政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，加强政务公开制度化、标准化、信息化建设，推进决策、执行、管理、服务和结果公开，做到法定主动公开内容全部公开到位。进一步健全完善政府政务公开工作机制、公开平台、专业队伍。二是加强政务诚信建设。健全政府守信践诺机制，凡是对社会承诺的服务事项，应当履行约定义务，接受社会监督。建立健全政务失信记录制度，组织开展政府失信问题专项治理。推进政府合同管理规范化，严格政府合同合法性审查。三是强化行政执法监督。落实行政执法责任，完善权责清单管理制度，分解执法职权、确定执法责任。开展提升行政执法源头治理能力、提升行政执法过程规范实效、提升行政执法层级监督效能、提升行政执法基层工作水平的“四提升”活动。畅通行政执法机关处理投诉举报渠道，健全行政执法案卷管理和评查制度，严格行政执法考核评议。开展行政执法监督专项行动，完善和实施行政执法监督员制度。四是多元监督形成合力。突出党内监督主导地位，推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。加强和规范政府督查工作，优化创新督查方式方法，提高督查效能。积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。不断完善考评督察机制，加强对法治建设领域重大问题、重大事项的监测，确保对行政权力制约和监督全覆盖。