关于全面推进区级党委政府法律顾问制度建设的思考

一、问题之提出

2021年是十四五规划的开局之年，也是常州市各辖区科学研判发展形势、明确奋斗方向的关键节点，为保障各辖区各项事业的顺利推进，必须发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的保障作用。早在2016年，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议时强调：“在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措。要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用，健全相关工作规则，严格责任制。”加强区级党委政府法律顾问制度建设，充分发挥和调动律师工作的独特优势，确保各项决策部署更具合法性，符合新形势下的发展要求。

二、问题之表现

当前，各辖区在工作实践中，党委政府法律顾问制度虽然得以普遍确立，但在实际运行过程中却始终存在一些问题和不足。具体可以体现在以下几个方面：

1.“顾”而不问，形式大于内容。不管是党委政府层面，还是政府工作部门层面，都不同程度的存在者“顾”而不问的短板和问题。部分机关单位，根据上级文件要求，虽然举办了法律顾问聘任仪式和颁发了法律顾问聘书，但很少与外聘法律顾问签订正式的《法律顾问协议》，这就导致外聘法律顾问一定程度上成为一种“形式”或者“摆设”，很难真正起到顾问把关和风险预防作用。

2.内设机构不完备，人员配备不到位。在运行实践中，区级党委政府和工作部门内设的法律顾问机构和专职人员明显存在着配备不充分、不平衡的问题，甚至有的工作部门根本没有内部法律顾问机构或者处室，也没有配备专职法务人员。这一实际运行现状，不仅暴露出有关部门对法律顾问工作的不重视，而且会导致很多决策型和行政事务型工作无法得到科学、及时、有效的处理和解决。

3.缺乏预防与救济并重的法治意识。在实践中，部分行政机关在决策前并不会听取和征询律师意见，而一旦面临行政诉讼则急于聘请律师进行应诉、把关和出庭，这实际上是一种“本末倒置”的思维，因为具体行政行为一经作出，相关法律程序和事实证据既已固定，案件之胜败已基本上见分晓、知结果。因此，单纯预防或者一味救济都不是正确的思维方式，只会导致更多的被动局面出现，所以，党政机关特别是有关负责人要科学树立预防与并重的法治意识和法治思维。

4.法律顾问经费投入严重不足。当前，很多党政机关一度认为，聘请社会律师担任法律顾问更多的是赋予律师一种荣誉，而不是一种“等价有偿”的市场法律服务行为，因此，不付费、象征性付费或者少付费的现象仍然普遍性存在，甚至是一种常态。殊不知，市场经济的本质是法治经济，而法治的本质在于公平公正，以按劳计酬为原则聘请律师担任法律顾问才是长远之道，只有遵循市场经济规律和科学发展观才能把一项好的制度坚持好、维护好、发展好、实现好。

三、问题之解决

客观上讲，现有区级法律顾问制度已经不能适应和满足全面依法治区和打造法治营商环境的客观形势需要，因此，党委政府应当认清当前形势，及时地“识变求变应变”，积极研究探索，突出改革重点，做到“顺势而为，应势而变”。针对区级党委政府法律顾问制度中出现的问题和存在的不足，现结合工作实际，从一名法治工作者和律师的视角出发，现提出以下四个方面的对策和建议：

1.全面提升领导干部的法治意识。习近平总书记多次强调，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，因此，要切实推进党政机关法律顾问制度，必须要善于抓住领导干部这个“关键少数”。只有领导干部全面树立并不断提升法治意识，带头厉行法治、依法办事，党委政府才能形成依法办事的良好氛围。

2.全面确立重大决策程序审查制度。为推进重大决策的民主化、科学化和法治化，要建立健全重大决策的审查和程序制度，并出台专门的规范性文件予以保障实施，形成“法律把关在前，领导决策在后”的决策机制，切实防止违法决策、不当决策和拖延决策的发生。把合规性审查作为重大决策的前置性程序，把法律咨询、法律论证和法律意见作为重大决策的重要参考依据，并规定凡是没有经过合规性审查和合法性论证的事项不得提交各级党政会议讨论，牢牢把住重大决策主体、权限、程序、内容等重要关口，切实筑牢党政机关依法决策的“防火墙”，严守依法决策的质量关。

3.切实完善法律顾问参与机制。在普遍建章立制的基础上，充分调动法律顾问工作的主动性和积极性。首先，根据各个机关性质和职能的不同，设置不同的岗位和人员，突出专业性和针对性，确保各司其职，各负其责，同向发力，同时发力。其次，党政机关要确保法律顾问及时获得充分的信息资料、必要文件和工作条件，并赋予顾问律师一定的调阅材料权限，以确保其履职中能够顺畅、便利和高效。最后，应加强“内设机构”和“外部顾问”的职业培训和工作互动，建立同堂培训制度，打造职业化和专业化的联动机制，提高工作配合的质效，构建诚信互信、相互协作、密切配合的法律顾问工作合作氛围。

4.不断完善法律顾问的考评机制。对于担任党政机关法律顾问的社会律师，应建立公平合理的考评机制和退出机制，并通过科学的考核制度，以实现优胜劣汰。让敬业专业的法律顾问律师能够获取较高的法律服务费和适当的荣誉奖励，让不尽职尽责者少获取甚至不获取服务费直至被淘汰出局，唯有如此，才能形成可持续发展的公平竞争氛围，并实现法律资源的有效整合。